▲저자 – 김종국 한국마사회 공정본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
본 기고문은 「한국공안행정학회 학회지」(제64호, pp9-50, 2016년 8월)에 실린 김종국 한국마사회 공정본부장의 ‘불법도박의 확산에 따른 근절을 위한 정책적 논의’입니다. 기고에서는 국내 불법사행산업의 실태와 사감위의 불법 산업 단속실태를 살펴보면서 앞으로 사행산업이 앞으로 지속적으로 발전하는데 필요한 관련 법 개정이나 관련 제도의 개선이 필요한 사항 등을 제시하고 있습니다. <말산업저널>은 본 기고문을 시리즈로 연재합니다. -편집자 주.
목 차
Ⅰ. 연구 배경과 목적
Ⅱ. 이론적 배경
Ⅲ. 불법도박의 진화실태 및 단속 문제점
Ⅳ. 불법도박 단속을 위한 정책적 제언
Ⅴ. 결론 및 후속적 논의 방향
▣불법 사설경마의 정의
한국마사회법 제2조 정의, 제1호에 따르면, 경마(racing)란 ‘기수가 기승한 말의 경주에 대하여 마권(승마투표권)을 발매하고, 적중한 자에게 환급금(배당금)을 지급하는 행위’다.
불법경마란 한국마사회법에 규정된 경마규칙에 의하지 아니한 일체의 불법·탈법적 경마 행위를 말한다.
사설경마는 ‘합법적인 경마시행체인 한국마사회가 발행하는 마권에 의하지 않고. 특정 개인이 다수의 인원을 상대로 유사마권을 발행하여 시행체가 실시하는 경주결과에 따라 상호 사전에 약속한 비율에 따라 배당금을 교부하는 행위, 마사회가 시행하는 경마를 수단으로 도박하는 행위, 마권구매 대행업체와 회원간의 탈법적 사설경마 행위 등을 포괄’하는 것이다.
사설경마는 법적인 용어가 아니라 합법적인 경마에 대응해 불법으로 이루어지는 경마를 관행적으로 부르는 명칭이다. 한국마사회법에서는 경마 ‘유사행위의 금지’ 조항에 따라 사설경마는 경마 ‘유사행위’가 법적 용어다.
사전적 의미를 살펴보면 사설이란 공설의 반대되는 개념으로 사인이 설립했다는 의미다. 사설경마란 마사회가 아닌 자가 △경마에 따른 마권발매행위와 환급을 행하는 행위 △마사회가 시행하는 경마를 대상으로 마권 또는 이와 유사한 것을 발매하는 행위 △승마투표 적중자에 대해 금전을 교부하고 미적중자의 구매대금을 착복하는 행위 △그와 관련된 사기행위 등 일체의 행위로 마사회법 제48조의 규정에 위반되는 경마 행위를 지칭한다.
여기서 유사 마권이란 합법 경마에서 발행하는 유형 또는 무형을 말하며, 적중시 배당금은 따로 계산하지 않고, 마사회가 합법적으로 발행하는 마권의 배당률을 그대로 적용해 적중자에게 지급한다.
2005년 당시 로또복권의 구매 대행이 성행하자 사설마권업자도 일반인들에게 마권을 구매해준다면서 구매자로부터 구매 자금을 모아서 일부는 구매하고 일부는 착복하는 문제점이 지적됐다. 따라서 한국마사회법을 개정해 ‘영리의 목적으로 마권구매를 대행 또는 알선하거나 마권을 양도하는 행위’를 불법화시켰다. 또한 같은 조항에 ‘외국에서 개최되는 말의 경주에 전자적 방법으로 국내에서 승마투표행위 또는 승마투표 유사행위를 하게 하는 행위’를 신설해 국내 거주자가 외국의 경마사이트를 통해 마권을 구매하는 것을 불법화했다.
여기서 사설경마는 ‘유사마권’이든 ‘구매대행마권’이든 불법적으로 개인이나 업체가 구매 자금을 모아 일부는 마사회에 직접 구매하기도 하지만, 일부는 구매하지 않고 미적중시는 착복하거나 적중시 배당금에 상응한 금액을 구매자에게 지급한다.
불법 사설경마에 대해서는 한국마사회법의 벌칙이 강화돼 ‘운영자는 7년 이하 징역 또는 7천만 원 이하 벌금, 구매자와 정보 유통자는 5년 이하 징역 또는 5천만 원 이하 벌금, 홍보 자는 3년 이하 징역 또는 3천만 원 이하 벌금’에 처한다.
▣사업장 내외에서의 정의
불법사설경마는 경마가 시행되는 장소, 즉 경마장이나 장외발매소에서 이루어지는 경우를 ‘사업장내 불법사설경마’라 하며, 사무실, PC방, 가정집, 도박하우스 등 사업장 밖의 장소에서 이루어지는 경우 ‘사업장외의 불법사설경마’라 분류한다.
불법적인 경마의 경우는 경마시행체인 한국마사회법의 직접 관리감독을 받는 구역에서 은밀하게 방문객을 상대로 하거나 단속이 미치지 않는 외부에서 이루어지는 불법행위이다. 사업장내에서 이루어지는 불법사설경마는 합법경마로 갈 매출액 일부를 불법으로 유출시키는 것으로 합법시장의 규모보다는 상대적으로 적다. 반면에 사업장 이외의 밖에서 이루어지는 불법사설경마는 불특정 다수의 일반인을 상대로 하며 최근에는 인터넷 불법사설경마 사이트를 통해 대규모로 회원을 가입시켜 불법사설경마를 행하므로 불법 규모는 엄청나게 크다.
불법도박의 규모는 추정기관마다 산출방법이 달라 서로 다른데 재정경제부(현 기획재정부)는 경품용 상품권의 누적 발행액을 기초로 불법도박의 규모를 64조 원으로, 국가정보원은 성인오락실, 사행성 PC방, 무허가 카지노를 종합해 전체 규모를 약 88조 원으로 추산했다.
제1차 불법도박실태조사는 2008년 사감위가 아주대학교 산학협력단에 의뢰한 조사 결과 불법 도박의 규모는 53.7조 원, 2012년 사감위가 고려대학교에 의뢰한 제2차 불법 도박 실태조사에서는 75.1조 원으로 추정했다. 2015년 사감위가 충북대학교 산학협력단에 의뢰한 제3차 불법 도박 실태조사는 83.7조 원으로 추정했다.
2012년 조사 결과 중에서 불법 인터넷 도박 17.1조원, 사설 스포츠토토 7.6조원으로 둘을 합치면 25조원으로 가장 큰 규모이다. 3차 조사에서도 불법 인터넷 도박은 25조원, 사설 스포츠토토가 21.8조원, 그 외 불법 하우스도박 6.3조원, 불법사행성게임장은 14.5조원, 사설경마는 10.3조원, 사설경륜·경정 2.4조 원, 사설카지노 3.4조원이다,
사감위의 ‘국외원정도박 실태 및 대책연구’에서는 카지노산업에 대해서만 2011년의 해외원정도박 규모를 추정했다. 원정도박자 수는 22.6만 명, 도박 액수는 2.2조원에 달한다. 원정도박자 중 마카오 일반카지노 입장자가 81%, 도박액 61%가 마카오 VIP카지노에서 이뤄졌다. 이 조사에는 카지노 산업만을 고려된 점을 보면, 전체 사행산업의 원정도박 규모는 더욱 증가할 것이다. 연구기관마다 규모는 다르지만 현재 불법도박시장 전체 규모는 100조원 대를 초과하며 최근에는 더욱 급격한 팽창추세를 보이고 있다고 판단된다.
<표 2-1> 불법도박시장 규모 추정 (2014, 단위: 10억 원)
구분<총불법시장규모(신고율 15%)<총불법시장규모(신고율 20%)<총불법시장규모(신고율 25%)
형법<도박상습도박,도박개장(불법카지노)<63,604<47,703<38,163
국민체육진흥법<스포츠토토<1,764<14,073<11,258
한국마사회법<경마<959<719<575
사행행위처벌법<복권등사행게임<4,124<3,093<2,475
경륜경정법<경륜,경정<72<54<43
게임산업진흥법<게임<82,187<61,640<49,312
계<169,711<127,283<101,826
출처: 형사정책연구원(2014), 조직범죄단체의 불법적 지하경제 운영실태와 정책대안 연구(Ⅰ), p308.
불법도박의 확대는 수반된 지하경제 규모의 확대 및 조세 등 공익 기금 포탈, 관련 2차 범죄 발생 등 전 국가적 차원의 문제로 확대되는 심각성을 안고 있다. 형사정책연구원은 불법사행산업으로 유출되는 조세와 공익기금 포탈금액을 최대 8조원, 중간 6조원, 최소 4.8조원으로 추정한다.
불법사행 사업 운영자들은 합법사행산업 운영자들이 부담하는 조세 및 공익기금을 부담하지 않으므로 그만큼이 이익이 된다. 형사정책연구원은 불법사행사업운영자들이 불법행위를 통해 얻는 수익은 최대 12조원, 중간 9조원, 최소 7.3조원으로 추정하고 있다.
▣불법사설경마 시장 규모
사업장내와 사업장이외의 장소를 가리지 않고 행해지는 불법사설경마의 규모는 사감위 조사에 의하면, 2015년 기준으로 약 10.3조원 규모다. 사감위 1차 조사에서는 약 2.7조원으로 이는 사설경마, 사설경륜, 사설경정을 구분해 산정한 수치다.
2012년 사감위 2차 조사에서는 사설경마와 사설경륜, 사설경정을 합해 9.9조원으로 산정했다. 이는 불법사설 경마와 경륜, 경정의 경우 불법사이트를 통해 동시에 참여할 수 있는 운영 행태에 따라 2차 조사에서는 별도로 구분하지 않고 추정했다. 사감위 3차 조사에서는 불법사설경마를 10.3조원, 사설경륜과 사설경정을 합해 2.4조원으로 추정했다. 본 원고는 불법도박 시장규모를 추정하는데 목적이 있는 것이 아니므로 기존의 연구결과에서 얻어진 수치를 인용한다.
<표 2-1> 불법 사설경마 시장규모 (단위: 억 원)
<<최대치<최적치<최소치
2010<29조 7,661억<9조 9,220억<6조 46억
2011<33조 4,624억<11조1,542억<6조7,503억
2015<11조 4,750억<10조 3,275억<9조 1,800억
국내 불법사설경마 시장규모는 한국마사회가 의뢰한 형사정책연구원 연구용역보고서에 따르면, 최적 추정치 기준으로 2010년 9조9,220억 원, 2011년 11조1,542억 원에 달한다. 불법사서설경마가 신고돼 처벌된 규모를 산정하고 처벌률과 신고율을 적용해 신고됐지만 처벌되지 못한 불법경마시장규모와 신고되지 못한 불법시장규모를 토대로 최대추정치(신고율 0.7%), 최적추정치(신고율 2.1%), 최소추정치(신고율 3.47%)를 추정한 결과다. <다음 호에 계속>
이용준 cromlee21@krj.co.kr 작성 2016.12.08
